02.10.1941
Kako bi legalizirali brojne obavijesti o odlukama prijekih sudova o strijeljanjima imenovanih pojedinaca i manjih grupa, te neimenovanih grupno strijeljanih talaca u listopadu 1941. je donesena Zakonska odredba kod komunističkih napadaja kad se počinitelj ne pronađe, kojom je legaliziran postupak strijeljanja talaca. Određeno je da, ako se „počinitelj komunističkih napadaja ne pronađe, Ravnateljstvo za javni red i sigurnost u Zagreb, za svakog će poginulog strijeljati deset osoba iz reda redarstveno ustanovljenih prvaka komunista”
Sustav odmazde nije bio slučajan, već je duboko ukorijenjen u zakonske odredbe donesene neposredno nakon proglašenja tzv. NDH. Zakonska odredba o zaštiti naroda i države od 17. travnja 1941. propisivala je smrtnu kaznu za svaki čin koji bi se protumačio kao uvreda, pobuna ili radnja protiv opstanka NDH i ustaškog pokreta. Prijeki sudovi i pokretni prijeki sudovi su bili zaduženi za ekspresno donošenje smrtnih presuda (često unutar 24 sata) bez prava na žalbu, čime je pravosuđe pretvoreno u instrument egzekucije. Pravilo "10 za jednoga" (deset strijeljanih talaca za jednog ubijenog ustašu, oružnika, dužnosnika ili njemačkog vojnika) postalo je tako standardna praksa državnog terora.
Uzimanje talaca bila je preventivna i kaznena mjera. Vlasti su unaprijed hapsile istaknute građane, intelektualce, komuniste, antifašiste te pripadnike srpske, židovske i romske zajednice, zatvarajući ih u logore ili gradske zatvore. Oni su služili kao "živi štit" i rezervar za odmazdu.
Kada bi na određenom području došlo do sabotaže ili ubojstva okupatora ili sluga okupatora, aktivirao bi se sustav odmazde. Iz zatvora bi se izvlačio unaprijed određen broj talaca. Ti taoci su strijeljani ili vješani bez ikakvog dokazivanja individualne krivnje za konkretan napad. Smisao njihova ubijanja nije bio kazniti počinitelja, već demonstrirati silu i zastrašiti stanovništvo. Kako bi se postigao psihološki učinak, vlasti su nakon egzekucija oblijepile sela i gradove plakatima s popisom ubijenih talaca.
Ovakva legalizacija kolektivne krivnje strateški se pokazala kao potpuni promašaj za ustaški režim. Umjesto da slomi moral i pacifizira stanovništvo, brutalna praksa odmazde "deset za jednoga" postigla je suprotan efekt. Narod se masovno prelazio na stranu narodnooslobodilačkog pokreta.
